Rückblick auf das 5. Österreichische Rundfunkforum

Am 17. und 18. September 2009 fand das 5. Österreichische Rundfunkforum unter dem Generalthema "Public Value" statt (zur Ankündigung hier bzw hier) - höchste Zeit für einen kurzen Rückblick. Da die Vorträge ohnehin im Manz-Verlag veröffentlicht werden (die Teilnehmer erhalten den Tagungsband auch zugesandt), werde ich hier aber gar nicht erst versuchen, die einzelnen Referate irgendwie nachzuerzählen oder zusammenzufassen, sondern nur ein paar sehr selektive Anmerkungen machen.

Im Eröffnungsreferat entwickelte Matthias Cornils vor dem Hintergrund der in Deutschland mittlerweile angelaufenene "Drei-Stufen-Tests" ("seit Wochen wird in Deutschland getestet, was das Zeug hält") eine Differenzierung zwischen einem enger verstandenen Public Value "im englischen Sinne" - einem konkret beweisbedürftigen Mehrwert - und einem weiter verstandenen Public Value "im deutschen Sinne", der abstrakt einen Mehrwert durch öffentlich-rechtliche Angebote unterstellt. Kritisch beurteilte Cornils den deutschen Zugang, nach dem mittlerweile bei Angebotsverknappung genauso wie bei Angebotsüberflutung eine Public Value-Rechtfertigung angenommen werde: während die öffentlich-rechtlichen Anstalten im ersten Fall die Medien- bzw. Meinungsvielfalt sicherten, käme ihnen im anderen Fall Integrations- und Orientierungsfunktion in einem fragmentierten Umfeld zu.

Kommunikationswissenschaftler Josef Trappel musste ein wenig gegen die Feststellung von Matthias Cornils antreten, wonach sich in den bisherigen Drei-Stufen-Tests gezeigt habe, dass die Berechenbarkeit der ökonomischen und publizistischen Beurteilungen auch nicht höher als jene der Juristen sei. Trappel, der für die Arbeitsgemeinschaft der deutschen Landesmedienanstalten einen Leitfaden für die Drei-Stufen-Tests verfasst hat, sprach vom "medienpolitischen Virus" des Public Value Tests und ließ auch eine gewisse Skepsis gegenüber den wirtschaftswissenschaftlichen Gutachten durchklingen ("lesen sich wie Lehrbücher der Ökonomie"). Sein Hinweis auf die teilweise dramatischen Ressourcenengpässe in den Redaktionen fand auch in der Diskussion am nächsten Tag ein Echo: ein Diskutant warnte vor einem "Szenario, in dem gutbezahlte Gutachter schlecht bezahlte Journalisten kontrollieren".

Lukas Repa, der bei der Europäischen Kommission an der Rundfunkmitteilung mitgearbeitet hat und insbesondere auch mit den deutschen und nunmehr österreichsichen Beihilfeverfahren betreffend die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks befasst war, legte die gemeinschaftsrechtlichen (wettbewerbsrechtlichen) Rahmenbedingungen für den "Public Value" dar. Angesprochen auf eine gewisse "Geschmeidigkeit" der Kommission in ihren im Lauf der Zeit vertretenen Positionen, bezog er sich insbesondere auf die Rechtsprechung des EuG in den Fällen TV2 (dazu hier) und SIC (dazu hier), an der sich die Kommission natürlich orientiere. Ich habe ihn in der Diskussion auch gefragt, wie er - insbesondere im Hinblick auf die aktuelle Prüfung des neuen französischen Finanzierungsmodells (siehe dazu hier) - die derzeit diskutierte Umstellung der ORF-Finanzierung von einer gemischten Finanzierung aus Programmentgelten und Werbung auf eine Finanzierung zum Teil auch direkt aus Budgetmitteln (sogenannte "Gebührenrefundierung") beurteilen würde. Repa (der natürlich betonte, nur seine persönliche Meinung zu äußern) würde eher davon ausgehen, dass es sich dabei nicht um eine neue (notifizierungspflichtige) Beihilfe handeln würde (ich habe da meine Zweifel, aber wenn es nun im Oktober zu einem Abschluss des Beihilfenverfahrens kommen wird, wird die Kommission wohl kaum von sich aus wieder zu prüfen beginnen, wenn eine derzeit schon diskutierte Finanzierungsvariante umgesetzt wird).

Heinz Mayer, Dekan der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien, befasste sich in seinem Referat mit dem BVG-Rundfunk, das - vorsichtig ausgedrückt - nicht von allen österreichischen Rundfunkrechtlern als optimal in die Gegenwart passend beurteilt wird. Mayer arbeitete allerdings eine wesentliche Aussage aus diesem Verfassungsgesetz heraus: wenn der Staat einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk einrichtet, dann muss er auch dafür sorgen, dass dessen Finanzierung, unabhängig von Werbeeinnahmen, gesichert ist - und dies, so Mayer, ist mit § 31 ORF-G auch geschehen. Es sei Aufgabe es Stiftungsrates, dafür zu sorgen, dass der ORF seine öffentlich-rechtlichen Aufgaben erfüllen kann. Diesen Auftrag sieht Mayer weit: "ein qualitativ ansprechendes Angebot für alle elementaren Lebensbereiche anzubieten". In der Diskussion meinte er: "Erotik gehört zum öffentlichen Auftrag, Pornographie nicht".

Tobias Schmid von der Mediengruppe RTL Deutschland ging auf die Rolle der Privaten bei der Schaffung von Public Value ein. Seine Kernthese: der private Rundfunk erzeuge längst Public Value, den man aber freilich nicht mit "Bildungsbürgertum und persönlichem Geschmacksempfinden" gleichsetzen dürfe. Schmid sprach sich für eine Anreizsetzung in der Regulierung aus, bei der bestimmte gesellschaftlich erwünschte Inhalte nicht direkt finanziell gefördert würden, sondern durch verbesserte regulatorische Rahmenbedingungen (zB auch eine "must be found"-Regelung, die sicherstellen würde, dass Vollprogramme in den elektronischen Programmführern leicht aufgefunden werden). Schmid sprach im Hinblick auf die Landesmedienanstalten - Thomas Langheinrich, Vorsitzender der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten, war im Publikum - von "Verzweiflungsregulierung": die Regulierer würden gerade die wenigen meinungsbildenden Vollprogramme besonders genau beobachten, während andere kleinere Sender praktisch sanktionslos blieben .

Alison Gold vom BBC Trust stellte das britische Modell des Public Value Test (PVT) vor. Drei Aspekte aus diesem Referat seien hier hervorgehoben: erstens sind die Tests teuer, das ist bekannt, und sie dauern (höchstens) sechs Monate, was von manchen als lang empfunden wird. Gold bestätigte die hohen Kosten - ganz grob etwa 1 Mio € pro Test -, aber sie hielt auch fest, dass bei der Markteinführung wesentlicher neuer Produkte auch sonst Kosten für die Bewertung und Marktabschätzungen anfielen; die Zeit von sechs Monaten hingegen sei keineswegs lang, andere Entwicklungen oder interne Prüf- und Genehmigungsprozesse würden oft länger dauern, beim PVT zwängen aber die rechtlichen Vorgaben zu einem straffen Verfahrensablauf. Zweitens ist ein ganz wesentlicher Bestimmungsfaktor für den Erfolg der PVTs die Vorbereitung seitens der Geschäftsführung der BBC: je besser die von der BBC-Executive vorbereiteten Grundlagen für den PVT, desto besser (und günstiger) auch die Gutachten. Und drittens betonte Gold besonders die Rolle der Öffentlichkeit, die über Konsultationen und die Veröffentlichung aller relevanten Unterlagen eingebunden ist: PVTs könne man nicht hinter verschlossenen Türen durchführen.

Susanne Pfab, Geschäftsführerin der ARD-Gremienvorsitzendenkonferenz und daher aktuell in zahlreichen "Drei-Stufen-Tests" involviert, stellte das deutsche Modell dar. Sie skizzierte die schon rein abwicklungstechnisch schwierige Situation, dass aufgrund der Beihilfenentscheidung auch zahlreiche Bestandsprüfungen durchzuführen und zeitgerecht abzuschließen sind (anders als im UK, wo nur neue Angebote geprüft werden). Das Verfahren werfe zahlreiche juristische Fragen, zB nach der Verfahrensart (Pfab sprach von einem Verfahren sui generis, das kein Verwaltungsverfahren sei, obgleich es gewisse Ähnlichkeit mit einem Planfestsetzungs- oder einem Bewilligungsverfahren habe). Umstritten sei, in wieweit die für die Entscheidung zuständigen Rundfunkräte nur eine ja/nein-Entscheidung treffen oder auch Abänderungen verlangen könnten. Zur Beteiligung der Öffentlichkeit verwies Pfab darauf, dass bereits in den Rundfunkräten (mit insgesamt rund 500 Mitgliedern) "eine ziemlich breite Menge von Gesellschaft" versammelt sei. Als Nebeneffekt der Drei-Stufen-Tests konstatierte Pfab eine wachsendes Selbstbewusstsein der Rundfunkräte, deren Unabhängigkeit auch deutlicher betont werde. Im Hinblick auf die Gutachter sprach Pfab von Problemen, eine ausreichende Zahl geeigneter Gutachter zu finden, auf eine Ausschreibung hin hätten sich nur sehr wenige gemeldet.

PS: 1. Im UK ist die gegenwärtige Form der Public Value Bewertung nicht unumstößlich: interessanterweise ist es nicht nur der "Schattenminister" Jeremy Hunt, der die Rolle des BBC Trust beim PVT in Frage stellt, sondern auch der derzeit zuständige Minister Ben Bradshaw (hier, hier und hier).
2. Die aktuellen Entscheidungen des MDR-Rundfunkrates vom 21.9.2009 in den Dreistufentests zu KI.KAplus und kikaninchen.de sind hier bzw hier zu finden (Presseaussendung des MDR; Bericht bei DWDL und bei epd); wie man daraus erkennen kann, vertritt der Rundfunkrat die Auffassung, dass nicht nur eine Genehmigung oder Versagung des Konzepts möglich ist, da er Modifikationen gegenüber dem Vorschlag vorgenommen hat.